15 وصية من البنك الدولي لاجراء تصحيح مالي فوري في الاردن

كشفت وثيقة رسمية من البنك الدولي عن 15 سيناريو وخيارات متاحة يوصي بها للاردن لإجراء تصحيح مالي فوري وتعزيز الوضع المالي على المدى الطويل.

وينتقد البنك الدولي ما اسماه بالفجوة الضريبية والتي تشمل الاعفاءات والتخفيضات الضريبية من جهة وتعقيد وسخاء نظام الحوافز الاستثمارية والنمو البطئ لايردات ضريبة الدخل، والتي تقدر بمجملها بـ 3.1 مليار دينار.

كما اشار الى انه رغم التخلي عن الدعم الحكومي الذي يقدم الا انه استبدل بزيادة رواتب موظفي القطاعين العام والخاص والعسكريين، سواء الحاليين أو المتقاعدين، وتطبيق إعفاءات ضريبية على عدد من السلع الاستهلاكية.

وعلى صعيد النفقات، يرى البنك ان النفقات العسكرية ورواتب واجور الموظفين والرواتب التقاعدية وخدمة الدين تشكل 61 من متوسط مجموع الانفاق، مشيرا الى ان عملية تعديل الرواتب والأجور صعبةً بالنظر إلى الكلفة السياسية المترتبة عليها، ولا يمكن القيام بهذه العمليّة سوى في نطاق محددة لتفادي تداعياتها المؤلمة على مستويات المعيشة والرفاه الإجتماعي.

وتاليا، الوصايا التي افردها البنك الدولي في تقرير خاص عن الاردن صدر مؤخرا:

1. ساهمت البيئة الخارجية الإيجابية والإصلاحات الموجهة لتعزيز إقتصاد السوق خلال الأعوام 2000-2008 بدفع معدلات نمو الاقتصاد الأردني إلى متوسّط قدره 6.7% في السنة خلال العقد الماضي. وقد جاء هذا الأداء متفوقاً على المتوسط الذي تم تحقيقه في منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا، والذي بلغ 4.5% خلال تلك الفترة. ومنذ أواخر التسعينيات، تفوق أداء الأردن على الدول الأخرى في منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا بشكل مضطرد، وذلك على الرغم من ارتفاع أسعار النفط، الذي أدى ارتفاع معدلات النمو في الدول النفطيّة. إلا أن الاستثناء الوحيد الذي حدث كان خلال الأزمة المالية العالمية التي وقعت مؤخراً ما بين العامين 2009-2010، وذلك عندما هوت معدلات النمو بصورة حادة في الأردن، مما أدى إلى توقف النمو المتسارع الذي شهدته المملكة منذ العام 2004. ويشير هذا الانخفاض الحاد في معدلات النمو منذ العام 2009 إلى عدم قدرة الاقتصاد الأردني على تحقيق معدلات نمو مستدامة. وخلال هذه الفترة، تفاقم الوضع المالي في الأردن بسبب عوامل هيكلية ودورية، كما ثبت عدم نجاعة السياسة المالية في حماية البلاد من الصدمات الكبرى.

2. اتسمت السياسة المالية إلى حد كبير بالتطابق مع الاتجاهات الدورية للأعمال والاقتصاد، مما جعلها أحد الأسباب الرئيسية وراء عدم الاستقرار الاقتصادي الكلي. فعلى سبيل المثال، وبينما بلغ متوسط معدل نمو الناتج المحلي الإجمالي 8.1% خلال الأعوام 2004-2008، فقد بلغ العجز الأولي للموازنة باستثناء المنح 6.6% من الناتج المحلي الإجمالي، مقارنةً مع متوسط عجز إجمالي باستثناء المنح قدره 9.3%. وفي حين قامت السلطات بجهود مشكورة لخفض الدين العام خلال الفترة 2000-2008، عاود هذا الأخير الارتفاع مرةً أخرى (71% من الناتج المحلي الإجمالي في العام 2011، مقارنةً مع 67% في العام 2010). وبالنظر إلى انفتاح حساب الرساميل في ميزان المدفوعات الأردني وانكشاف المملكة على الصدمات، فقد أصبح لزاماً إتباع إدارة اقتصادية كلية لخفض حدة التقلبات الاقتصادية.

3. يتطلب التدهور الحاصل مؤخراً في المالية العامة في الأردن إجراء تصحيحات مالية عاجلة بغرض تجنب وقوع أزمة مالية. وفي العام 2011، وصل عجز الموازنة في الأردن 12.7% من الناتج المحلي الإجمالي، ووصل العجز الكلي للقطاع العام إلى 18.6% من الناتج المحلي الإجمالي. وقد تضمن هذا الأخير عجز شركة الكهرباء الوطنية والذي بلغ 4.9% من الناتج المحلي الإجمالي، بينما بلغ مجموع عجز المؤسسات المستقلة الأخرى 1.0% من الناتج المحلي الإجمالي. ويعود السبب في عجز لشركة الكهرباء إلى توقف إمدادات الغاز المصري والارتفاع المتواصل في تكلفة توليد الكهرباء. ولا تعكس تعرفة الكهرباء على المستهلك النهائي تكلفة المحروقات البديلة عن الغاز. بالتالي، وفي العام 2011، كانت تعرفة بيع الشركة للكهرباء أقل من نصف متوسط الكلفة الفعلية التي سددتها شركة الكهرباء إلى المنتجين. وتشير التوقعات إلى أن عجز الموازنة في العام 2012 قد يصل إلى 14.1% من الناتج المحلي الإجمالي، بينما سيصل متوسط عجز القطاع العام إلى 21.1% من الناتج المحلي الإجمالي.

4. إلى حد ما، تعتبر الضائقة المالية الحالية نتيجة لتعاطي السياسات الماليّة والإقتصاديّة الأردنية مع الصدمات الخارجية وارتفاع الأسعار والتقلبات الاقتصادية خلال العقد الأخير. ققامت المملكة أولاً بالاستجابة إلى أزمة الارتفاع الحاد في أسعار الغذاء والوقود خلال الأعوام 2003-2007 من خلال زيادة دعم السلع، وأمكن القيام بذلك بفضل الارتفاع الكبير في الإيرادات المحليّة للموازنة خلال الفترة 2004-2007 مدعومةً بالنمو الاقتصادي الكلي. وفي العام 2008، تم التخلّي عن جزء كبير من هذا الدعم، لكنه استبدل بزيادة رواتب موظفي القطاعين العام والخاص والعسكريين، سواء الحاليين أو المتقاعدين، وتطبيق إعفاءات ضريبية على عدد من السلع الاستهلاكية.

5. وبالنظر إلى النفقات، فهي بمعظمها من صنف الإلتزامات الذي يصعب تعديله(non-discretionary spending)، مما يحصر مساحةً التصحيح في نطاق نفقات دعم أسعار السلع والنفقات الرأسمالية. فمن خلال الإطلاع على التنصيف الاقتصادي للنفقات، نجد أن النفقات العسكرية، رواتب وأجور الموظفين، الرواتب التقاعدية، وخدمة الدين قد استحوذت معاً على 61% من متوسط مجموع الإنفاق خلال الأعوام 2009-2011، مقابل 58% في الأعوام 2006-2008. فقد ارتفعت النفقات العسكرية، والتي تعد العنصر الأكثر ديناميكيةً في الإنفاق الحكومي، من 20% من مجموع الإنفاق في العام 2006 لتصل إلى 26% في العام 2011. وتعتبر خدمة الدين والرواتب التقاعدية ناتجة عن حقوق متراكمة ذات طبيعة تعاقدية ولا يمكن تغييرها بسهولة. وعلى نحو مماثل، تعتبر عملية تعديل الرواتب والأجور صعبةً بالنظر إلى الكلفة السياسية المترتبة عليها، ولا يمكن القيام بهذه العمليّة سوى في نطاق محددة لتفادي تداعياتها المؤلمة على مستويات المعيشة والرفاه الإجتماعي. أمّا الإنفاق الرأسمالي ودعم السلع، وهما من فئات الإنفاق التي يمكن تعديلها بسهولة نسبيّة، فقد شكّلت معاً 25% من مجموع الإنفاق في الأعوام 2009-2011 مقابل 28% في الأعوام 2006-2008. كما انخفضت حصة الإنفاق الرأسمالي إلى 16% من المجموع في العام 2011 مقارنةً مع 21% في العام 2006، بينما شهدت حصة دعم السّلع ارتفاعاً.

6. يتأتى المصدر الرئيسي للأزمة المالية من جانب الإيرادات. في الواقع، ففي حين انخفضت نسبة نفقات الموازنة إلى الناتج المحلي الإجمالي بمقدار 4.2 نقطة مئوية ما بين 2007-2011، إلا أن الإيرادات المحليّة هوت في المقابل بمقدار 9.4 نقطة مئوية. وكإجراء مالي تحفيزي استجابةً للأزمة العالميّة، قام الأردن في العام 2009 بتقديم إعفاءات وتخفيضات ضريبية كبيرة وعزز الإنفاق الرأسمالي. وتقدر الفجوة في الإيرادات الناتجة عن الإعفاءات من ضريبة المبيعات والرسوم الجمركية لوحدها بنحو 500 مليون دينار. علاوةً على ذلك، نمت المتأخرات الضريبية بشكل كبير، حيث وصلت إلى 1.7 مليار دينار في العام 2011. وقدرت الإيرادات المهدورة بسبب سخاء وتعقيد نظام الحوافز الاستثمارية بنحو 910 مليون دينار في الفترة 2008-2009. أخيراً، أدت الإصلاحات الضريبية في العامين 2009-2010 إلى انخفاضات إضافية في إيرادات ضريبة الدخل. ويقدّر مجموع المتأخرات الضريبية، وفجوة الإيرادات، والإيرادات المهدورة، بحوالي 3.1 مليار دينار، أو نحو 15% من الناتج المحلي الإجمالي، مع ضرورة التعاطي مع هذا المجموع بتحفظ بسبب الشك بوجود نوع من التكرار بين الأرقام الواردة أعلاه.

7. بدأت الحكومة بالفعل بالاستجابة للوضع الحالي من خلال خفض العجز في الموازنة والعجز الكلي في القطاع العام. ومن المتوقع أن تؤدي التدابير التي تم اتخاذها في العام 2012 إلى تقليص العجوزات بمقدار 3.3 نقطة مئوية إلى 10.7% من الناتج المحلي الإجمالي فيما خصّ عجز الموازنة، و17.7% فيما خصّ عجز القطاع العام، أو ما قيمته 2.4 مليار دينار، و3.9 مليار دينار على التوالي. وتتضمن التدابير الحكوميّة زيادة الإيرادات بمقدار 0.4% من الناتج المحلي الإجمالي (زيادة رسوم الإقامة وتحويل الأموال؛ زيادة الضرائب على المركبات؛ تطبيق ضريبة المبيعات على الهواتف المتنقلة ومكيفات الهواء، إزالة الإعفاء الضريبي على المدخلات الزراعية؛ زيادة الضرائب على تذاكر السفر والتبغ والمشروبات الكحولية)، بالإضافة إلى تقليل الإنفاق بمقدار 2.9% من الناتج المحلي الإجمالي (على سبيل المثال، خفض الإنفاق الرأسمالي؛ زيادة أسعار الوقود؛ تقليل النفقات العسكرية وغيرها من النفقات الجارية).

8. يتوجب اتخاذ المزيد من التدابير من أجل تجنب تفاقم غير مستدام في ديناميكيات الدين مشابه لما حدث في مطلع التسعينيات، وذلك عندما بلغت نسبة الدين إلى الناتج المحلي الإجمالي 220%، الأمر الذي أجبر الأردن على اتخاذ إجراءات عسيرة. ولم يتمكن الأردن من استعادة الناتج المحلي الإجمالي الحقيقي للفرد المسجل في العام 1988 سوى في العام 2006. فحتى في حال نجاح كافة التدابير التي التزمت الحكومة بتنفيذها، سيبقى العجز المالي الأولي للحكومة المركزية مرتفعاً عند 8.2% من الناتج المحلي الإجمالي في العام 2012. ويعد مستوى العجز الأولي هذا مرتفعاً للغاية مقارنةً بنسبة الـ 3% من الناتج التي تعد ضروريةً لضمان ثبات نسبة الدين إلى الناتج المحليّ في الأردن. ومع إضافة عجز شركة الكهرباء الوطنية وغيرها من المؤسسات المستقلة، نرى أن تثبيت الدين يقتضي تحقيق فائض أولي قدره 4% من الناتج المحلي الإجمالي في نهاية العام 2012، وذلك على الرغم من الزيادات التي حدثت في تعرفات الكهرباء خلال السنة.

9. التحقق من جانب الإيرادات. ويعود جزء كبير من الضغط المالي الحالي إلى انخفاض الإيرادات المحليّة في الأردن. وتعد الخيارات الرامية إلى تعزيز الإيرادات من خلال إجراءات فورية تتعلق بالإعفاءات والمتأخرات الضريبية التدابير الأكثر إنصافاً إقتصاديا وإجتماعيا. وبالإضافة إلى وفورات بنسبة 0.4% ناتجة عن التدابير الحكومية، يوجد حيز لتحصيل إيرادات إضافيّة تناهز 2.2% من الناتج المحلي الإجمالي في العام 2012 على أساس سنوي و 2.1% في العام 2013، وذلك من خلال وقف تراكم المتأخرات الضريبية، وتحصيل المتأخرات القديمة، وإلغاء الإعفاءات الممنوحة في العام 2008 فيما يخص الضريبة العامة على المبيعات والرسوم الجمركية.

10. الخيارات المتاحة على مستوى الإنفاق، بما في ذلك تجميد الأجور والمخصصات والرواتب التقاعدية بالإضافة إلى وضع الأولويات في الإنفاق الرأسمالي. وفي الواقع، ازدادت الأجور، والمخصصات على وجه التحديد، بصورة سريعة في العام 2011. وبغرض إجراء تعديلات مالية فورية، قد تحتاج الحكومة إلى معاينة خيارات منها تجميد فاتورة الأجور؛ إرجاع العديد من المخصصات والعلاوات إلى مستوياتها الاسمية في العام 2010 وإبقاء عدد آخر منها عند مستويات العام 2011؛ وإلغاء المكافآت. أما تأخير أو تجميد الرواتب التقاعدية فيعدّ من الخيارات المتاحة إنما الأقل تفضيلاً. كما لا يزال هنالك حيز لتحديد إضافي للأولويات المتعلقة بالإنفاق الرأسمالي. باختصار، قد تصل الوفورات السنوية من خلال هذه التدابير إلى 1.2% من الناتج المحلي الإجمالي في العام 2012، و2.09% في العام 2013.

11. خيارات وقف العجز المالي في قطاعات الطاقة وتقليص خسائرها المتراكمة. ففي حال رفع الدعم عن المحروقات المستخدمة في توليد الكهرباء، تتحقق وفورات سنوية بمقدار 1.0% من الناتج المحلي الإجمالي في العام 2012 (بافتراض أن متوسط سعر برميل النفط هو 101.8 دولار أمريكي للبرميل). وبشكل متواز، يتوجب عندها على الحكومة أن تسدد إلى شركة الكهرباء الوطنية مبالغ إضافيةً قدرها 2.7% من الناتج المحلي الإجمالي في العام 2012، و2.6% في العام 2013. ويكون الغرض من هذه الدفعات (أ) تغطية كلفة إستهلاك الطاقة من قبل القطاع العام، والذي يشكل 17.6% من الاستهلاك الكلي من الكهرباء في الأردن؛ (ب) تغطيّة فوريّة لحصة استهلاك القطاع العام في خسائر شركة الكهرباء الوطنية عن السنوات السابقة؛ (ج) دعم الشركة لتغطية العجز المتبقي عقب إصلاح نظام التعرفة والمتعلق بالتعرفات التفضيلية للأسر ذات الدخل المحدود في شرائح الاستهلاك المتدني.

12. السيناريوهات المتعلقة بإصلاح نظام تعرفة الكهرباء مع التركيز على فئة الإستهلاك المنزليّ والأسريّ. إذ أنه يمكن توفير 75% من دعم أسعار المواد الغذائية، مع إستهداف الفقراء بشكل أكثر كفاءة وفاعليّة. وتشكل الوفورات من دعم المواد الغذائيّة بالتالي نسبة سنوية مقدارها 0.6 من الناتج المحلي الإجمالي في العام 2012، و0.7% في العام 2013.

13. والتحقق من سيناريوهات محتملة لإصلاح قطاع المياه وتعرفات المياه. وقد تصل الوفورات السنوية الناتجة عن هذه التدابير إلى 0.2% من الناتج المحلي الإجمالي في العام 2012، و0.18% من الناتج في العام 2013.

14. تهدف الخيارات إلى الحد من متطلبات اقتراض القطاع العام وخفض العجز الأوليّ وصولاً إلى مستوى يسمح بتثبيت واستقرار نسبة الدين إلى الناتج المحلي. وحتى إن تم تنفيذ التدابير فقط خلال الربع الأخير من السنة، فإنها قد تحقق تقليصا في العجز الكلي يصل إلى 300 مليون دينار (1.4% من الناتج المحلي الإجمالي). ومن خلال تنفيذ تدابير من النوع المشار إليه أعلاه، يمكن الوصول في العام 2013 إلى مستوى العجز الاولي الذي يسمح بتثبيت نسبة الدين إلى الناتج المحلي. وللمنح الخارجية فائدتها أيضاً، لكن يتوجب التعامل معها على أنها ذات طبيعة طارئة لا تؤثر بالمسار الإصلاحي، فإن توفّرت تمنح الحكومة المزيد من هامش الحركة في المالية العامة دون أن تكون بديلا عن الإصلاحات.

15. يتوجب على التعديلات المالية ان تكون ذات طبيعة تصاعديةً. فقد انخفض العبء الضريبي منذ العام 2007 بسبب مجموعة من العوامل منها تساهل الإدارة الضريبية، الإعفاءات السخية، والخيارات المتعلقة بإصلاح السياسات الضريبيّة. ومن المرجح أن يكون الجزءً من المجتمع الذي يستفيد من تراجع النسب الفعليّة للإقتطاع الضريبي وانخفاض الإيرادات يتمثّل بالقطاع الخاص المتجذّر إقتصاديا وذو الروابط الإجتماعيّة والسياسيّة المتينة. وفي المقابل، تبقى النفقات مرتفعةً، ويعود ذلك بشكل جزئي إلى النظام المكلف لدعم أسعار الوقود والغذاء والطاقة، وهي جميعاً غير تصاعديّة بطبيعتها. أما السبب الآخر وراء ارتفاع النفقات العامّة فهو الطلب المستمر على التوظيف في القطاع العام وعلى التحويلات العامة من أجل التعويض عن قلة فرص العمل في القطاع الخاص. وحاليا، يؤدي تباطوء الإيرادات المحليّة وتسارع النفقات إلى ارتفاع في العجز يتحوّل مباشرة إلى طلب متزايد على التمويل المحلي من قبل القطاع العام. وفي ظل هذه البيئة الصعبة، فإن أبرز من سيواجهون صعوبات في الحصول على التمويل والقروض هم رواد الأعمال الشباب والداخلين الجدد المحتملين إلى مجال الأعمال. بالتالي، فإنه ومن خلال تخفيف الإقتطاع الفعلي ومنح إعفاءات ضريبية سخية لكبارالفاعلين والنافذين في القطاع الخاص والمستثمرين الأجانب، فإن النظام المالي المتّبع في الأردن يؤدي في نهاية المطاف إلى إقصاء جزء آخر من القطاع الخاص المحلي. وفي هذا السياق، قد يساعد إصلاح الماليّة العامة على فتح مجالات النمو أمام قطاع خاص محليّ واعد، خاصة إذا اقترن هذا الإصلاح بتوزيع عادل للأكلاف يجعل شرائح المجتمع التي استفادت كثيراً من انخفاض الإقتطاع الفعلي وتراجع الإيرادات تتحمّل العبء الأكبر من تداعيات التصحيح المالي.

صحيفة آخر خبر

» نبــــــذة عــــــن الاردن
» الحشد الدولي للحرب هل نحن على ابواب حرب عالمية ببسب سوريا ؟ ....
» في الاردن طناجر الضغط تودي بحياة 23 امرأة خلال عامين